Олесь Саган
1 липня набрав чинності закон, що регулює обіг земель сільськогосподарського призначення в Україні. Окутана численними міфами, дезінформацією і популістичними заявами політиків, реформа стає об’єктом багатьох суперечок, що мають деструктивний вплив на її імплементацію. Які причину цього хаосу, і чи достатньо зробила та робить держава, щоб уникнути його – питання, які залишаються відкритими.
Як свідчить загальнонаціональне опитування Фондом «Демократичні ініціативи», проведене у травні 2021 р. (опитування репрезентативне для дорослого населення України, окрім окупованих АР Криму, окупованих районів Донецької та Луганської областей. Максимальна похибка вибірки 2,3%), більшість населення України (60,7 %) вважає, що людина, яка володіє землею, повинна мати право продавати її.
Проте коли мова заходить про затвердження умов, за якими повинні здійснюватися ці операції, такої одностайності не спостерігаємо. Це говорить насамперед про чутливість населення до теми та наявність страхів щодо будь-яких перетворень у сфері. Ці фобії існують до сьогодні як через складну історію, так і через дії (чи бездіяльність) влади. Так, вони постійно експлуатуються політичними силами, у чиїх інтересах не допустити відкриття ринку землі, або ж просто використовувати ще одну реформу для дискредитації керівництва держави в очах суспільства.
Щоб дати відповідь на ці питання, Фонд «Демократичні ініціативи» провів компелексне дослідження, яке включало загальнонаціональне опитування у травні 2021 р., фокус групи із селянами у 15 регіонах України протягом листопада 2020 – лютого 2021 рр., та 25 експертних інтерв’ю з представниками місцевої влади, дрібними фермерами та великими аграріями.
Реформа не торкнулася вирішення задавнених проблем власників паїв та дрібних фермерів
Для будь-якого українського селянина земля завжди була сакральною цінністю, адже вона — гарантія добробуту і символ незалежності фермера від зовнішніх умов. Як не дивно, але страх повернутися до колоніального минулого України і досі не полишає людей. «Нема землі — немає держави» — повторюють респонденти. Саме тому сам механізм, що передбачає можливість позбутися землі (неважливо яким чином), лякає людей, які кілька десятиліть жили із відносною впевненістю що їхня земля — це їхня беззаперечна власність, без якої вони не можуть залишитись ні за яких умов.
Окремою причиною масової непопулярності закону стали вади державної політики з підтримки дрібних фермерів. Фактично, в останні роки люди спостерігали черговий вияв одвічного українського протистояння між багатими і бідними. З одного боку — великі агрохолдинги з достатніми фінансовими ресурсами. Селяни часто нарікали на них через несправедливі та іноді шахрайські умови оренди землі, віддаленість від життя громад, неекологічність їхніх способів обробки землі тощо.
З іншого боку — малі підприємці, що орендують відносно невеликі ділянки землі і є жителями громади. Останній фактор змушує їх не стояти осторонь суспільних проблем на місцевому рівні. Закономірно, що підтримка дрібних фермерів серед громад часто є вищою. Втім, протягом всього часу відсутності ринку землі в Україні держава, на думку респондентів, не проявляла підтримки другій стороні протистояння. «Держава не дала ні техніки, ні кредиту під 2-3 %. Держава нічим не допомогла - ні добривами, ні хімією, нічим». Окрім цього, нарікають на президентську програму позик «5-7-9%», яка, за свідченнями фермерів, не працює.
У результаті сьогодні спостерігаємо наслідки такої бездіяльності: люди бояться, що дрібні фермери не зможуть продовжити свою роботу з відкриттям ринку землі, адже є неконкурентними на фоні великих компаній. У тому числі, через знеохочування владою дрібних аграріїв.
Виникає питання: чи доцільно було відкривати ринок з такими вихідними умовами? Враховуючи, що основні стейкхолдери змін (власники паїв) мають численні страхи, пов’язані з неналежним провадженням політики до реформи, було б доцільно попередньо хоча б прокомунікувати усі здобутки влади (якщо такі були), наприклад, у підтримці дрібних фермерів.
Відсутність комунікації з боку держави найбільше гальмує земельну реформу
Найкращою ілюстрацією сьогоднішнього стану речей з інформаційним висвітленням відкриття ринку землі є регіональний форум з питань впровадження реформи, який відбувся на Миколаївщині дев’ятого липня цього року.
На Форумі через тиждень після вступу закону в силу (!) роз’яснювали його суть представникам місцевої влади. Очевидно, що на цей час все про функціонування нових механізмів повинні були знати не лише керівники ОТГ, а й основні зацікавлені сторони — звичайні власники землі та просто громадяни. Навіть попри це, ініціативності Миколаївської обласної влади можуть позаздрити люди з деяких інших регіонів, де не проводилось навіть таких просвітницьких заходів.
Звідси закономірний результат: громадяни практично нічого не знають про положення нового діючого закону про обіг землі. Респонденти фокус груп вказували на те, що про реформу вони дізнаються зазвичай з інтернет-джерел, телебачення, від друзів та родичів. Нарікали на велику кількість неперевіреної інформації, яка заповнює медійний простір замість інформації та тлумачень від першоджерела, а саме уряду.
У цих умовах медійний простір наповнюється популізмом. Політики, лідери думок для своїх виборців, не відчувають жодних обмежень для маніпуляцій і перекручування суті змін.
Серед таких тез найбільш поширеними стали:
- землю розпродадуть іноземцям і олігархам;
- вивезуть чорноземи за кордон;
- землю у людей забиратимуть примусово;
- змусять продати землю за безцінь;
- у розвинених країнах вся земля в державній власності;
- земельна реформа — це політика, нав’язана ззовні тощо.
Проведені дослідження показали, що всі ці наративи мають широке поширення серед власників землі. Проте очевидно, що така їх циркуляція можлива тільки за умови незнання населенням сутності закону. Завданням держави було і є роз’яснити його.
Незважаючи на усю масштабність змін та їх значимість, у загальнонаціональному публічному просторі немає людини (чи людей), які взяли на себе відповідальність стати посередником між населенням та новими механізмами продажу землі.
Те ж саме стосується інституцій: ні Міністерство аграрної політики та продовольства України, ні жодна інша установа не береться провести повноцінну інформаційну кампанію від свого імені. Час від часу про реформу говорять Президент та представники ОП (які взагалі не мають до неї прямого відношення за своїми повноваженнями), керівник профільного урядового відомства чи парламентського комітету, Прем’єр-міністр тощо.
Проте така комунікація носить виключно хаотичний та несистематизований характер. Це — одна з причин, чому офіційна інформація про реформу не набуває такого поширення, як недостовірні та маніпулятивні повідомлення, які розповсюджуються візаві згаданих вище осіб.
Через недовіру до місцевої влади та правоохоронців люди бояться втратити землю
Люди потребують відчуття захисту, вони повинні бути впевнені, що держава виступить гарантом законності функціонування ринку землі.
Відповідаючи на питання щодо кроків, які дозволять захистити інтереси громадян після відкриття ринку сільськогосподарської землі, найбільше опитаних (25.1%) підкреслило значення захисту власників паїв від погроз осіб, які хочуть скупити чи захопити землі.
Зважаючи на такі настрої, особливого значення для захисту інтересів людей набувають правоохоронні органи. Проте власники земель, як виявилося під час фокус груп у різних регіонах України, часто мали негативний досвід взаємодії з правоохоронцями.
Орендарі паїв, за словами респондентів, диктували свої умови, подекуди невигідні для селян, відкрито посилаючись на підтримку судовою гілкою влади (на корупційній основі). Поліція ж, як говорять, могла просто не приїхати на виклик, пов’язаний із, до прикладу, збором урожаю аграрною компанією на чужій території.
Безумовно, такий досвід разом з не надто високим загальним рівнем довіри до судів та поліції не сприяє прийняттю громадянами реформи. Фактично вони відчувають себе наодинці не тільки з «олігархами» та «злими іноземцями» (міфи про яких можна розвіяти, конструктивно роз’яснивши умови відкриття ринку), а й з аграрними підприємствами, що в очах землевласників є цілком реальною загрозою законності процесів, пов’язаних з продажем землі.
Ще однією проблемою, виявленою під час інтерв’ю, є зневіра населення деяких громад у допомозі від місцевих органів влади. Зокрема, негативний досвід взаємодії землевласників з керівництвом ОТГ проявлявся у підвищенні податків, що були додатковими до встановлених на загальнодержавному рівні. Окрім цього, за твердженнями місцевих жителів, корупція серед керівників громад руйнує ефективне розпорядження державними та комунальними землями. Також дехто вважає, що місцевій владі невигідно надавати повністю правдиву інформацію про реформу, оскільки незнання людей відкриває можливості маніпулювати і отримувати дивіденди «за якісь кращі блага для когось».
Що має робити влада, що наблизити земельну реформу до людей
Реформу та її наслідки треба пояснювати. «Більше комунікації, доносити до людей інформацію про все, що відбувається» — вимагають респонденти – звичайні селяни, власники паїв з усієї України.
Через відсутність зв’язку з боку влади створюється враження, що вона взагалі стоїть осторонь всього процесу. Таким чином, на головне питання «Хто захистить нас від олігархів/іноземців, які вивезуть землю/корупціонерів у місцевій владі?», поки немає жодної відповіді.
Очевидно, що комунікації — це лише допоміжний засіб політики, який зазвичай не може ефективно функціонувати без конкретних політичних кроків. Проте причини численних проблем сприйняття земельної реформи лежать значною мірою у інформаційній площині.
Саме тому їх усунення повинне стати завданням урядових інформаційних кампаній. Серед таких проблем: відсутність запиту на реформу («зараз вона не на часі») та необізнаність громадян щодо сутності закону, що породжує численні міфи.
Наприклад, частковою відповіддю на першу проблему повинно було б бути роз’яснення необхідності ринку як засобу кожного громадянина вільно розпоряджатися своєю власністю за зразком розвинених держав (розширення прав землевласників). З другим питанням складніше, адже воно потребує більш комплексного підходу.
Наприклад, на загальнодержавному рівні варто спростувати поширені міфи та фейки про функціонування ринку землі. По-перше, це пояснюється тим, що починати вибудовувати кампанію інформаційного висвітлення реформи «з нуля» уже надто пізно, тому варто закрити теми, на яких найбільше спекулюють і які, відповідно, найбільше «гальмують» реформу.
По-друге, згідно з опитуванням «Демократичних ініціатив», майже половина населення України (48%) не має у власності земель сільськогосподарського призначення, тому їх явно не зацікавлять специфічні аспекти закону.
Щодо регіонального та місцевого рівнів, то тут комунікацію варто поглибити навіть до практичних юридичних консультацій. За словами респондентів з окремих громад, в них періодично проводилися безкоштовні семінари щодо земельних питань, які оплачували місцеві кандидати у період передвиборчих кампаній. Семінари таких форматів ставали найбільшим джерелом інформації про земельну реформу і, відповідно, формували ставлення до неї. Сьогодні ж, хоч і дещо запізно, держава повинна докласти усіх зусиль, щоб такі заходи, організовані місцевими органами влади, стали правилом. Землевласники повинні отримати чіткі відповіді на свої практичні питання.
Визначити, хто від імені держави буде говорити про ризики і можливості реформи. Як на рівні загальнодержавному, так і на місцевому, увагу слід приділяти не тільки змісту та каналам комунікації реформи, а й персоні, яка виступить основним поширювачем цих меседжів. Потрібно, щоб люди відчували, що держава зайняти їхніми проблемами, які стосуються ринку землі, і що ця конкретна людина також переймається ними.
На місцевому рівні усе дещо складніше, адже ситуація із сприйняттям керівництва ОТГ варіюється від громади до громади. Утім тут для проведення інформаційних і просвітницьких кампаній доцільно було б залучати людей, що користуються суспільним визнанням і мають безпосереднє відношення до реформи.
Як показують дослідження Демініціатив, зазвичай, – це місцеві фермери, які орендують відносно невеликі ділянки землі неподалік свого населеного пункту і мають безпосереднє відношення до життя громади. У невеликих селах лідерами думок часто є священники та керівники шкіл. Зазвичай вони володіють землею на рівні з іншими селянами, тому було б ефективно проводити також більш централізовані тренінги для таких людей, що пізніше зможуть поширювати достовірну інформацію у своїх громадах.
Провести цифровізацію ринку землі. Використання вдалих урядових проєктів також може стати результативним поштовхом для імплементації земельної реформи і підвищення рівня її громадського сприйняття. Мова іде, до прикладу, про «Дію». Під час інтерв’ю із землевласниками неодноразово лунали запити на цифровізацію послуг, що стосуються землі: її виділення, продаж тощо. Вони виникають насамперед через непрозорість цих процедур на місцевому рівні, яка зумовлює недовіру до чиновників.
Окрім цього, під час фокус група лунали думки щодо необхідності створення платформи для комунікації між землевласниками та фермерами (як щодо практичних питань, як от спільне користування технікою, так і щодо більш глобальних питань, пов’язаних, до прикладу, з трактуванням законодавства).
Зважаючи на її реальну користь, вона неодмінно буде створена, тому було б добре, якби цю ініціативу підхопив уряд. По-перше, створення такої державної платформи стало б безперечним індикатором стурбованості влади щодо проблем населення. По-друге, її можна буде використовувати як ще один майданчик донесення офіційної інформації про реформу.
Отож, у цьому відношення поки що навіть не треба придумувати нічого нового. Натомість на сьогоднішньому етапі достатньо було б виконати громадський запит і використати гарний імідж Міністерства цифрової трансформації України і, наприклад, Михайла Федорова зокрема, щоб покращити сприйняття реформи.
Створити зворотний зв’язок із селянами – власниками паїв та господарями. Якщо не налагодити ефективні механізми зворотного зв’язку, то рано чи пізно громадське невдоволення (яке з великою імовірністю виникатиме, зважаючи на відсутність комунікацій, принаймні поки) стосовно певних питань виявлятиметься у не надто прийнятних для влади та іміджу реформи формах.
Свого часу французький президент Емманюель Макрон у відповідь на масштабні протести запустив Великі національні дебати, що не були наділені змістовністю в рамках формування державної політики, а проте змогли стати хорошим майданчиком для того, щоб люди розказали про наболіле.
У нашому випадку подібна превентивна дія була б як ніколи влучною, оскільки народні опитування будь-якої форми, проведені на первинних етапах впровадження реформи, можуть бути чи не основним комунікаційним елементом та стати визначальними в успішності прийняття змін суспільством. Можливо, було б доцільно поєднати це з платформою, описаною в попередньому пункті.
Земельна реформа, хоч і була однією з першочергових для України протягом багатьох років, на час свого остаточного запровадження виявилася залишеною практично без урядового інформаційного супроводу. Це, зі свого боку, проявилося у масовому несприйнятті відкриття ринку землі та майже панічному страху людей втратити свою сакральну власність.
Проте незважаючи на явні недоліки попередньої комунікації (чи, точніше, її відсутність), влада досі має важелі впливу, щоб хоча б частково стимулювати громадську довіру до реформи та зробити офіційну інформацію панівною в інформаційному середовищі. Варто пам’ятати, що багато все ще залежить від конкретних політичних кроків, проте вони постійно повинні бути пов’язані з комунікацією, яка, за висловом німецького соціолога Карла Дойча, є «нервовою системою державного управління».
До повного відкриття ринку землі ще два з половиною роки. Цього часу більше ніж достатньо для того, щоб стабілізувати ситуацію та підготувати населення зокрема до того, що землю зможуть купувати юридичні особи. Головною ж комунікативною метою влади на цей період залишається показати, що в Україні «земля повинна бути для людини, а не людина для землі».
