Україна, починаючи з 1991 року, декларує необхідність проведення реформи адміністративно-територіального устрою. Декларує вона це і сьогодні. Ключовим є саме слово «декларує», оскільки окрім кількох не дуже вдалих спроб запропонувати якусь нову модель, справа не рушила з мертвої точки. Саме тому сьогоднішня система є радянською по формі і неофеодальною по суті. Напевно, такий стан влаштовує ключових гравців українського політикуму. Інакше не можна пояснити імітацію потуг, які зрештою не приводять до ефективних рішень. На превеликий жаль, нехтування запровадженням ефективної моделі територіального врядування уже призвело до викликів і загроз, які до цього були Україні не відомі.
А разом з тим у світі багато гарних прикладів, як вирішити одне з найважливіших питань державного будівництва – систему територіального устрою.
Франція – велична держава, яка є законодавцем моди у багатьох сферах суспільного життя – від філософії, юриспруденції, політології до етикету, одягу та кухні. Державні інститути, в цьому аспекті, теж не є виключенням.
Загальновідомо, що територіальний устрій, включно з організацією влади на місцях, є одним з основоположних стовпів державного механізму. Вміння знайти оптимальну модель, яка би забезпечувала ефективний розподіл відповідальності/ресурсів/повноважень, між державою в цілому (центром) і її територіальними складовими (регіонами, субрегіонами, громадами), є одним з ключів до побудови успішної країни.
Франція подарувала світу багато власних напрацювань у державотворенні, без яких сьогодні важко уявити сучасну країну зразка західної демократії – ідеї Монтеск’є, Декларація прав людини і громадянина, кодекси Наполеона – далеко неповний перелік її надбань. Система територіального устрою – взагалі класика жанру для унітарних держав, яка отримала назву «французька модель».
Французи доволі консервативні. Вони не дуже часто змінюють свої звички. Але якщо щось варте того, щоб стати звичкою, воно залишається надовго. Такі тези цілком точно можна застосувати, даючи характеристику територіальній організації, яка пройшла довгу еволюцію.
Натомість сьогодні – черговий етап еволюції. Країна в очікуванні глибокої територіальної реформи, яка охопить усі ланки територіального устрою. Старт – 1 січня 2016 року. Розпочнеться вона з найскладнішого – нової мапи французьких регіонів.
Сучасна модель територіального устрою виглядає наступним чином: країна поділяється на 27 регіонів, які своєю чергою діляться на 101 департамент. 22 регіони та 96 департаментів розташовані в континентальній Франції. Кожен з регіонів у своєму складі містить від 2-х до 8-ми департаментів. Решта п’ять регіонів є унітарними, тобто в їх склад входить лише по одному департаменту, при цьому їх кордони тотожні. Це стосується територій в Африці, Південній Америці, Океанії, які залишились Франції з часів колоніального минулого. Низовою ланкою територіального устрою Франції є комуни, які належать до складу департаментів.
Окремо слід зауважити про наявність проміжкових рівнів територіального устрою, якими є округи, кантони та міжкомунальні об’єднання. Ці ланки не можна вважати повноцінними елементами системи адміністративно-територіального устрою, оскільки кожна з них виконує лише окрему специфічну місію – наближення державних послуг до населення (округ), організація виборчого процесу (кантон), синдикатів з вирішення проблематики кількох комун (міжкомунальні об’єднання)
Регіон – територіальна одиниця, яка водночас поєднує в собі властивості децентралізованого державного управління та самоврядування. Регіони утворюються виходячи з географічного, історичного, економічного принципів, а інколи – через політичну доцільність. Історія розвитку регіонів сягає кінця 19 століття. Саме в цей час почали виникати ідеї з необхідності повернення до вікових традицій у системі територіальної організації Франції, виразником яких були старі дореволюційні провінції. Звичайно, мова не йшла про їх відновлення у старих кордонах, однак місцеві еліти все голосніше відстоювали необхідність враховувати регіональний компонент у побудові держави. З часом їх голоси ставали голоснішими, а лобістські настрої – більш наполегливими. Не помічати цих тенденцій у суспільстві означало провокування суспільно-політичної кризи. Звичайно, такого варіанту розвитку подій відповідальна влада допустити не повинна.
Рис.1 Регіони Франції до реформи.
Процес відновлення територіальної одиниці першого (найвищого) рівня не був швидким. Він тривав протягом всього 20-го століття та завершився наданням регіонам у 1982 році повноцінного статусу територіальної ланки.
В регіоні діє представник президента та французького уряду – префект, який очолює утворену при ньому префектуру. Слід зауважити, що префект регіону виконує подвійну роль – він одночасно є також префектом департаменту (територіальної одиниці другого рівня), в якому знаходиться столиця регіону. Таким чином, префект регіону виконує функції префекту столичного департаменту в звичному режимі, а також наділений наглядовими та координаційними функціями по відношенню до префектів решти департаментів.
Така модель є французьким ноу-хау, який використовується і в інших країнах, зокрема Італії.
Префектом є професійний державний службовець, що має необхідний вишкіл, стаж роботи за фахом та належить до вищих категорій посадових осіб. Оскільки його місією є представництво держави на відповідній території, призначення, як правило, відбувається з числа осіб, які не є постійними жителями саме цієї території. Так само застосовується принцип ротації – префекти призначаються на 3 роки, з можливістю продовження мандату на 2 роки. Після цього відбувається перепризначення до центральних органів виконавчої влади (Міністерства внутрішніх справ, Офісу Прем’єр-міністра, Канцелярії Президента) або до іншого регіону.
Самоврядування регіону представлене Регіональною радою, яка складається з обраних населенням депутатів. Вибори відбуваються за пропорційною системою наступним чином: партії висувають списки кандидатів, за які голосують виборці. До розподілу підлягає ¾ депутатських мандатів, ¼ залишається в якості бонусу для тієї партії, яка зайняла перше місце. Голосування відбувається в один тур у випадку, якщо партія набрала абсолютну більшість (50%+1). Якщо такого переможця немає – проводиться другий тур з числа тих, хто набрав 10 і більше відсотків голосів. Цікавою особливістю є застосування принципу гендерної рівності, який полягає у обов’язку створювати список таким чином, щоби в ньому була рівна кількість чоловіків та жінок. Мандат депутата ради діє 6 років.
Очолює Регіональну раду Голова, який обирається з-поміж депутатів. Ним стає, як правило, лідер партійного осередку партії, яка набрала найбільше голосів під час чергових виборів. Голова Регіональної Ради є водночас керівником органу виконавчої влади, який формується навколо нього. Голова Ради та депутати виконують свою роботу на оплачуваній основі (щомісячна заробітна плата складає 5441 євро для голови та від 1500 до 2626 євро для депутатів, в залежності від кількості населення регіону).
Компетенція Ради охоплює питання економічного планування та розвитку регіону, розподілу структурних фондів ЄС, будівництва шкіл і керівництва їх технічним персоналом, професійно-технічної освіти, затвердження регіонального плану викидів і якості повітря, утворення і керівництва регіональними природними парками, утримання об’єктів транспортної інфраструктури, портів, аеропортів тощо, організації регіональних залізничних пасажирських перевезень.
Департамент є другою ланкою адміністративно-територіального устрою, який одночасно наділений властивостями децентралізованої державної влади та самоврядування. При утворенні регіонів, визначенні їх компетенції, відповідальності та ресурсів, саме департамент слугував у якості прототипу. Важливо підкреслити що, починаючи з 1789 року і до теперішнього часу, саме департамент залишається базовим елементом територіального устрою, який утворюється на фундаменті комун і має надбудовою регіон. На сьогодні у Франції налічується 101 департамент, 5 з яких знаходиться поза межами Європи і функціонально об’єднані з однойменними регіонами.
Система державної влади в департаменті будується аналогічним з регіонами чином. Точніше, правильно говорити про те, що інститут префектури виник саме в департаменті, а пізніше був трансльований на регіональний рівень.
Самоврядування департаменту представлене Генеральною Радою, яка обирається населенням строком на шість років за допомогою мажоритарної системи. Голосування проводиться у один тур, якщо один із кандидатів набрав абсолютну більшість голосів. У випадку відсутності такого результату, призначається другий тур серед лідерів перегонів. З 2015 року система зазнає змін – від кожного кантону буде обиратися по два депутати, при цьому вибори будуть проводитися кожні три роки по одному з кандидатів. Оскільки часовий мандат складатиме і надалі шість років, це дасть можливість оновлювати половину складу Генеральної Ради раз на три роки. Після виборів у Раді формуютьсяпартійні клуби, оскільки саме партії мають найбільше шансів перемогти у мажоритарних округах, підтримавши своїх кандидатів.
Очолює Генеральну Раду її Голова, який обирається серед депутатів. Як правило, цю посаду обіймає лідер осередку партії, кандидати від якої перемогли у більшості виборчих округів департаменту. Голова Ради водночас є і керівником виконавчого органу, який працює на постійній основі, отримуючи заробітну платню в розмірі 5441 євро на місяць.
Компетенція Генеральної Ради включає соціальну допомогу, опіку над недієздатними, охорону прав дітей та материнства, профілактику та промоцію здорового способу життя, утримання доріг місцевого значення, організацію транспортного забезпечення школярів, підтримку функціонування коледжів та початкових шкіл, бібліотечну справу, архіви, охорону пам’яток історії, місцевий розвиток і сприяння у діяльності неурядових асоціацій, туризм, сприяння протипожежній безпеці. Починаючи з 2004 року, коло було розширене утриманням доріг національного значення в рамках департаменту, додатковими соціальними функціями, керівництвом технічним персоналом шкіл. На сьогодні триває дискусія стосовно необхідності перерозподілу компетенції поміж регіонами та департаментами. Висловлюються дві протилежні думки – збільшення ваги регіонів, за рахунок департаментів, або навпаки.
Низовою ланкою територіального устрою є комуна. На цьому рівні організовуються виключно органи місцевого самоврядування. Державна влада здійснюється шляхом делегування деяких функцій.
Органом управління комуною є Муніципальна Рада, яка складається з депутатів, що обираються за пропорційною системою раз на 6 років. Партії складають списки кандидатів, за які голосують виборці. У випадку набрання абсолютної більшості голосів одним із списків – голосування проводиться у один тур. Якщо такого результату не досягнуто, проводиться другий тур, після якого визначається кількість місць у Раді.
Очолює раду Мер, який обирається депутатами і водночас є керівником виконавчого органу – Мерії. До складу Мерії входять також Віце-мери та інші посадовці, яких обрали депутати. Мер також є особою, якій делегуються державні функції – питання реєстрації актів цивільного стану, майна, підприємницької діяльності тощо. В цьому амплуа він виступає як представник держави на території комуни і є підлеглим префекту.
Компетенція Муніципальної Ради охоплює питання містобудування, місцевого транспортного забезпечення, благоустрою, водопостачання, каналізації, збирання та переробки сміття. Основними джерелами фінансування місцевих програм є дотації з державного бюджету та податки, серед яких головне місце займають податок на нерухомість, житло, професійну комерційну діяльність. Муніципальна Рада також може утворювати муніципальну поліцію, яка відповідальна за додержання громадського порядку, торгівлі, регулювання руху транспорту.
Реформування територіального устрою
Пошук оптимальної моделі територіального устрою у Франції триває і сьогодні. Ідеї щодо перегляду внутрішніх кордонів висловлювалися з часу утворення статистичних регіонів у 50-х роках минулого століття та отримали продовження після перетворення їх на повноцінні адміністративні одиниці у 1980-90-х рр. На початку 2000-х розпочалася дискусія стосовно змін адміністративних кордонів, поєднана зі зміною компетенції територіальних одиниць. Зокрема йдеться про комплекс реформ, які розпочалися у 2008 році за часів президента Саркозі і мають продовження при президентові Олландові.
Всі варіанти реформ ставили за мету вирішити кілька важливих питань:
- укрупнення комун та регіонів
- перегляд системи місцевих виборів
- зменшення кількості адміністративних органів
- уникнення дублювання компетенції
- збільшення самостійності великих міст.
Деякі з проектів реформ містили положення про необхідність ліквідації департаментів і передачі їх повноважень регіонам, інші – скасування виборів до Регіональних Рад, натомість перетворення їх на сумарне об’єднання депутатів Генеральних Рад, що діють у департаментах.
На початковому етапі обговорень, жодне з цих положень не набрало достатньої підтримки, передусім через відданість історичним традиціям. З одного боку, вони вимагають розвитку регіонів, як спадкоємців королівських провінцій, з іншого – збереження департаментів, як інституту республіканського періоду.
Відразу ж тема «нарізки» нової карти Франції, була активно використана в політичних цілях. Не за горами вибори – як у місцеві органи самоврядування, так і президентські. Кожна з партій почала активно спекулювати на цій темі. Зокрема, колишній президент і сьогоднішній опозиціонер, який скоріш за все братиме участь у наступній кампанії, Н. Саркозі, вже заявив, що йде в президенти, щоб скасувати запропоновану реформу і повернутись до старого територіального поділу.
Все ж треба підкреслити, що запропонована на сьогодні модель поділу на регіони в більшій мірі прислуговується економічному та географічному факторам, натомість нівелює кордони провінцій – в переважній більшості кордони нових регіонів об’єднують кілька таких провінцій у своєму складі.
Під час проходження законопроекту, до нього було внесено зміни у Сенаті, які стали реверансом у сторону регіональних еліт. Так, було збережено самостійність регіону Лангедок-Русільйон та Ельзас. Таким чином число регіонів пропонувалося довести до п’ятнадцяти .
Разом з тим, під час повторного розгляду у Національному Зібранні депутати повернулися до першочергової карти. Закон був прийнятий у цілому, пройшов експертне обговорення Конституційної ради і вступить у силу з 1 січня 2016 року .
Алгоритм введення в дію нової моделі виглядає наступним чином. Восени 2015 року відбудуться вибори у Регіональні ради нових укрупнених регіонів. У період з 1 січня до 1 липня 2016 року новоутворені органи місцевого самоврядування будуть мусити вирішити ряд суттєвих установчих питань:
1) Назва нового регіону
2) Столиця нового регіону
3) Можливість проводити сесії у інших містах.
Після цього, пропозиції Регіональних рад будуть надані Державній раді, яка остаточно їх затвердить та уведе в дію. Слід зауважити, що цей крок виглядає доволі формальним, оскільки згаданий орган не має законодавчих функцій, а виступає дорадчою інституцією у сфері права при президенті, а так само вищою інстанцією адміністративної юрисдикції. Скоріш за все сюрпризів не буде – Державна рада введе в дію прийняті Регіональними радами рішення по ключовим питанням.
Сьогодні в суспільстві найбільш болючими залишаються питання визначення столиці нових регіонів. З майже стовідсотковою впевненістю можна сказати, що Париж, Ліон, Бордо, Марсель, Нант, Ренн, Орлеан, Аяччо збережуть статус регіональних центрів. Більшість з них – Париж, Нант, Ренн, Орлеан, Аяччо, Марсель – залишаються в силу того, що регіон не змінює кордонів. Решта – Ліон, Бордо – через явну перевагу та відсутність змагальності з іншими містами утворюваного великого регіону.
Більш ніж ймовірно, що міста Діжон, Лілль також здобудуть статус нової столиці.
Найбільш запеклими будуть баталії навколо визначення регіонального центру поміж містами Тулуза/Монпельє та Руан/Кан. В цьому аспекті багато політиків пропонує поділити столичний статус таким чином, що б місце розташування префекту було в одному місті, а Регіональної ради – в іншому.
Страсбург був визначений столицею нового регіону в силу закону, без надання можливостей вирішити це питання новій раді. Такий крок був зумовлений специфічністю регіону Ельзас, який активно протистояв втраті історико-культурної ідентичності у складі великого реформованого регіону, статусом найбільшого міста місцевості та європейської столиці Страсбургу.
Слід також додати, що до моменту визначення, уряд призначить тимчасову столицю, що багато в чому буде означати сигнал для місцевих органів, як до цього питання ставиться Париж.
Щодо назви то ситуація тут теж непроста. Для вирішення цього питання сьогодні розгорнута широка публічна дискусія. Основними моделями визначення майбутніх назв є наступні:
1) Сума назв колишніх регіонів за алфавітом, в тому числі абревіатури
2) Назви колишніх франкських королівств, які існували на території держави – зокрема Австразія, Аквітанія, Бургундія
3) Назви великих географічних регіонів сучасної Франції – Великий Схід, Південний Захід, Південь
Рис. 11 Карта регіонів, прийнята Національними Зборами, діятиме з 2016 року
Замість висновків
1) Модель територіальної організації влади Франції, яку можна позначити терміном «Префект-Рада», є класичною і оптимальною з точки зору балансу між децентралізованими функціями держави та самоврядуванням. Вона дає в повній мірі реалізувати принцип стримування і противаг, субсидіарності та чіткого розподілу сфер відповідальності, ресурсів і повноважень.
2) Виходячи з попереднього висновку, французька модель, з певним ступенем адаптації, застосовується в багатьох європейських, південноамериканських та африканських країнах, зокрема в Італії, Румунії, Польщі, Аргентині, Тунісі тощо.
3) Пошук оптимальної моделі територіальної організації влади триває перманентно. Сьогодні мова йде про укрупнення комун та регіонів, наділення їх оновленим статусом, збалансування відповідальності, компетенції та ресурсів і децентралізації. При визначенні нової системи економічний та географічний фактори превалюють над історичними традиціями.
4) Використання французького досвіду територіального будівництва, з використанням деяких інструментів заснованої на його базі італійської системи, вважаю оптимальним при вирішенні актуального питання адміністративно-територіальної реформи в Україні. Саме він, без зайвої істерії, сприятиме вирішенню ключового питання у пошуку балансу між сферами компетенції держави та самоврядування.
Ален Панов,
доктор філософії